Vincent Thian / AP / TT
Den 28 juni 2017 trädde Kinas nationella underrättelselag (国家情报法) i kraft (hädanefter underrättelselagen). Lagen har särskilt fått uppmärksamhet för artikel 7, som föreskriver att:
”alla organisationer och medborgare ska stödja, hjälpa och samarbeta med underrättelsetjänsten, samt ska skydda underrättelsehemligheter som de har kännedom om”.
Underrättelselagen en del av Kinas bredare strategi för att stärka nationell säkerhet och kontroll över samhälle och ekonomi. Lagen medför betydande implikationer för hur individer och organisationer samverkar med kinesiska myndigheter. Kraven på att samverka med underrättelsetjänster innebär inte en nyhet för kinesiska medborgare. För utländska aktörer medför tydligare lagstiftning ökad insyn och transparens, men också nya osäkerheter om vad lagens konsekvenser i praktiken.
I denna text beskrivs underrättelselagen och dess potentiella konsekvenser för företag och individer, både inom och utanför Kina. Skyldigheterna jämförs även med relaterade lagar som ingår i konceptet för nationell säkerhet. Texten syftar till att ge en uppdaterad och lättillgänglig översikt på svenska över den juridiska utvecklingen på området i Kina och dess konsekvenser.
Underrättelselagen i en bredare kontext av nationell säkerhet
Satsningar på nationell säkerhet har varit ett genomgående tema för kinesiska ledare sedan Mao Zedong (毛泽东). Under Xi Jinpings (习近平) ledarskap har lagstiftningen på området expanderat snabbt. Sedan 2014 har ett flertal lagar med fokus på nationell säkerhet införts eller reviderats. Utöver underrättelselagen är särskilt tre lagar av relevans för denna text: lagen om bevarande av statshemligheter (保守国家秘密法), ursprungligen antagen 1988 och senast uppdaterad 2024, kontraspionagelagen (反间谍法) från 2014, reviderad 2023, samt den nationella säkerhetslagen (国家安全法) från 2015.
Dessa lagar tillämpar en bred definition av ”nationell säkerhet” och flera har extraterritoriell jurisdiktion, vilket innebär att de kan vara gällande på situationer även utanför Kinas landsgränser exempelvis i fråga om att skydda eller dela med sig av information eller på annat sätt samarbeta med kinesiska underrättelsetjänster. Enligt lagstiftningen vilar ansvaret för nationell säkerhet på samhället i stort. Exempelvis föreskriver den nationella säkerhetslagen att ”alla har ansvar för nationell säkerhet”. Liknande ordalag förekommer i lagen om bevarande av statshemligheter där det framgår att bland annat medborgare och företag har ”en skyldighet att skydda statshemligheter”, och att beteenden som ”äventyrar säkerheten för statens hemligheter måste lagföras”. Förutom lagstiftning används politiska kampanjer som uppmanar allmänheten att rapportera in misstänkta spioner och andra potentiella säkerhetshot.
Underrättelselagen från 2017 är den första offentliga regleringen av Kinas under-rättelseverksamhet. Lagen specificerar dock inte enskilda underrättelseorganisationer utan utgår från breda termer såsom ”underrättelsearbetesinstitutioner” och ”underrättelseorgan” inom statsapparaten och inom militära underrättelseorganisationer (se artikel 5).
De kinesiska underrättelsetjänsterna
Kinas underrättelseapparat är omfattande och syftar i slutändan på att trygga regimens stabilitet. Även om underrättelselagen inte specificerar enskilda underrättelseorganisationer särskiljer den mellan civila och militära underrättelsetjänster (se artikel 3). Militära underrättelseverksamheter styrs direkt av Centrala militärkommissionen (中央军事委员会), som även beslutar om samarbeten mellan civila och militära organ. Den civila underrättelsetjänsten styrs av Ministeriet för statssäkerhet (国家安全部).
Enligt artikel 11 underrättelselagen är underrättelsetjänsternas uppdrag att samla in och bearbeta underrättelser som rör aktiviteter utförda av utländska organisationer, individer eller samarbeten mellan kinesiska och utländska aktörer som riskerar skada Kinas nationella säkerhet och intressen. Underrättelsetjänsterna har även till syfte att förhindra, stoppa och bestraffa sådana handlingar.
För att förstå vilka handlingar som enligt underrättelselagen kan innebära risk för Kinas nationella säkerhet kan särskilt två aspekter belysas med utgångspunkt ur andra lagar.
Den första aspekten utgår från implementeringsföreskrifterna till kontraspionagelagen från december 2017 där spionagerelaterade handlingar kan tolkas mycket brett. I föreskrifterna beskrivs spionagerelaterade förbrytelser som ”att fabricera eller förvränga fakta, publicera eller sprida ord eller information som riskerar att skada statssäkerheten”. Av officiella talespersoner och i kinesisk media har andra länders beskrivningar av Kinas agerande i andra länder, territoriella anspråk och kränkande av mänskliga rättigheter varit exempel på vad som Kina beskriver som ”fabricerande eller förvrängande av fakta”.
Den andra aspekten utgår från att den typ av information som kan riskera att skada statssäkerheten är otydligt definierat. De senaste revideringarna av kontraspionagelagen (2023) och lagen om statshemligheter (2024) har ytterligare utvidgat definitionerna. Kontraspionagelagen förbjuder överföring av all information som rör nationell säkerhet. Dokument, data och annat material relaterat till nationell säkerhet och intressen ska skyddas på samma sätt som statshemligheter. Vad som ska utgöra nationella intressen är dock inte explicit definierat.
Dessutom har ytterligare en kategori – arbetshemligheter – förts in för att omfatta information som inte når upp till nivån av statshemligheter, men som vid läckage kan antas få ”skadliga effekter”, vilket ytterligare bidrar till otydlighet.
Vilka omfattas av underrättelselagen?
Privatpersoner
Skyldigheten att bistå underrättelsetjänsten gäller kinesiska medborgare (se artikel 33 i Kinas konstitution, 宪法, 1982). Eftersom lagen är extraterritoriell omfattas även kinesiska medborgare som bor utomlands. De krav som ställs på kinesiska medborgare aktualiserar även en diskussion om Kinas syn på vilka som är medborgare.
Enligt medborgarskapslagen (国籍法, 1980) erkänns inte dubbla medborgarskap. Om en kinesisk medborgare skaffar sig ett annat medborgarskap utan att avsäga sig sitt kinesiska medborgarskap erkänns inte det nya medborgarskapet i Kina.
Även om en person har avsagt sig sitt kinesiska medborgarskap är det inte säkert att det respekteras. Fallet med Gui Minhai illustrerar hur detta kan skapa juridiska och diplomatiska konflikter. Trots att Gui är svensk medborgare hävdar kinesiska myndigheter att han återtagit sitt kinesiska medborgarskap. Det reflekterar även den syn det kinesiska ledarskapet har på vem som är kines och vilken makt som kan utövas av dessa individer.
Av uttalanden från det kinesiska ledarskapet framgår att synen på vem som är kines inte begränsas av medborgarskap – och att regimen har anspråk och intressen i denna bredare grupp. I stället läggs vikt vid etnicitet, blodslinje och arv, potentiellt över flera generationer. Personer med kinesiskt ursprung riskerar därför i större utsträckning utsättas för bevakning och påtryckning från kinesiska myndigheter.
Organisationer
Organisationer kan förstås i bred bemärkelse då en definition av begreppet saknas i underrättelselagen. I lagförslaget den 16 maj 2017 var lagens krets beskrivet mer specifikt i dess artikel 6: ”alla statsorgan, militära krafter, politiska partier, sociala organisationer, företag, myndigheter och medborgare”. Eftersom det endast står organisationer i den gällande lydelsen framstår det därmed som att lagstiftaren har gjort ett medvetet val att inte specificera olika former av organisationer för att kunna omfatta alla typer av organisationer utan undantag.
Lagen omfattar således alla organisationer inom Kinas territorium, inklusive utländska företag. Detta tydliggörs i implementeringsföreskrifterna för kontraspionagelagen där ”utländska organisationer” beskrivs i dess artikel 3 som att omfatta utländska filialer i Kina. Icke-kinesiska företag etablerade inom Kina omfattas därför, men däremot inte deras utländska moderbolag.
För bolag med kinesiska moderbolag är lagens räckvidd bredare. Ett bolags nationalitet baseras i huvudregel på var moderbolagets säte finns eller där dess verksamhet i huvudsak bedrivs. Enligt denna princip kan lagen förstås som att kinesiska moderbolags utländska dotterbolag omfattas av skyldigheterna i underrättelselagen. Ingenting i lagen förhindrar därför att den omfattar hela kinesiska bolagsgrupper. Det innebär att ett kinesiskt moderbolag kan ge instruktioner till sina dotterbolag utomlands att samarbeta med kinesisk underrättelsetjänst. Efterföljande av lagen kan förenklas genom att ersätta bolagsledning och annan personal till personer med kinesiskt medborgarskap, eftersom dessa medborgare måste samarbeta med kinesiska myndigheter.
Underrättelselagens konsekvenser
Kinesiska medborgares verklighet oförändrad men förtydligad
Skyldigheten att bistå underrättelsetjänsten är inte en ny företeelse. Lagen bekräftar snarare en redan pågående praktik. Eftersom Kinas rättssystem är integrerat med partistaten är rättssäkerheten begränsad, vilket gör det svårt för individer och företag att motsätta sig myndigheternas krav. Detta grundar sig inte i någon lag utan i grundläggande maktförhållanden och sedvana. Lagen innebär därför inte i sig en praktisk skillnad för kinesiska medborgare.
Om underrättelsetjänsten vill få ut information av en person, går det vidare inte att förlita sig på att avsaknaden av ett kinesiskt medborgarskap innebär ett skydd mot påtryckningar att samarbeta med kinesiska myndigheter. Individer utanför Kina kan ha hållhakar mot sig i Kina, via familjeband eller ägande, vilket innebär att frågan om medborgarskap blir mindre betydelsefull i praktiken.
Förtroendet för kinesiska företag och anställda utanför Kina påverkas
Företag utanför Kina med kinesiska anställda eller kopplingar till kinesiska företag står inför en komplex verklighet där bägge kan utsättas för påtryckningar att lämna ut information eller bistå underrättelsetjänsten på annat sätt. Vetskapen utanför Kina om denna verklighet riskerar att skada förtroendet för kinesiska bolag på den globala marknaden. Samtidigt kan efterföljandet av den kinesiska underrättelsetjänstens krav vara oförenligt med det andra landets lagar, vilket därför också kan skapa svåra juridiska konflikter i länder med en annan syn på rättsstatens funktion.
Due diligence-arbete hämmas och utländsk arbetskraft blir mindre attraktiv
Förutom kravet att skydda underrättelsehemligheter som framgår i underrättelselagen ställs liknande krav i lagen om bevarande av statshemligheter och kontraspionagelagen. Kinesiska organisationer och individer som har tillgång till sådan information förväntas vidta åtgärder för att skydda den och bär även ansvar vid läckage till utländska aktörer.
Hemlig eller på annat sätt känslig information kan vara ett naturligt resultat av forskning eller due diligence-arbete, det vill säga granskningar som syftar till att försäkra regelefterlevnad. Inte sällan är det svårt att förutsätta vilken typ av information som kan komma fram ur sådant arbete. Kinas fokus på kontraspionage och hemlighållande av information kan därför fungera avskräckande för både kinesiska och utländska företag, vilket kan leda till att företag blir ovilliga att göra grundliga undersökningar. Av samma skäl kan utländsk arbetskraft bli mindre attraktiv i Kina, då det innebär en risk för det kinesiska företaget om en utländsk medborgare i sin tjänst får tillgång till hemlig information. Att kontraspionagelagen kan användas mot utlänningar i Kina är inte någon vag farhåga utan en konkret risk. Sedan lagen trädde i kraft har flera frihetsberövningar gjorts mot yrkesutövande utlänningar i Kina.
Utländska företags arbete i Kina försvåras
Förutom vad gäller utländska anställda på den kinesiska marknaden, påverkas utländska företag framför allt på två sätt.
Särskilt inom sektorer där känslig information kan bli tillgänglig, kan kinesiska företag förväntas föredra att samarbeta med andra kinesiska företag framför utländska i syfte att minska risken för att känslig information överförs till utländska parter. Detta riskerar försämra utländska företags möjligheter att konkurrera på lika villkor med kinesiska företag.
Samtidigt som kinesiska aktörer ska skydda hemligheter från icke-kinesiska aktörer har utländska företag verksamma på den kinesiska marknaden krav på sig att utföra viss informationshämtning från sina egna rättssystem, exempelvis genom EU:s CSRDDD och USA:s tvångsarbeteslagstiftning. När Kina upprättar lagar som försvårar informationshämtningen blir det svårt att tillgodose dessa krav.
Avslutande reflektion
Underrättelselagen är ett uttryck för hur Kina genom lagstiftning stärker statens kontroll över information, samhälle och ekonomi – både inom och utanför landets gränser. Det omfattande lagstiftningsarbetet kring nationell säkerhet har också bidragit till en ökad global insikt om partistatens befogenheter och prioriteringar. Men med ökad transparens har också nya osäkerheter uppstått. Den breda tillämpningen, otydliga definitioner och långtgående skyldigheter skapar en rättslig osäkerhet för individer och företag. För utländska aktörer innebär detta en komplex balansgång mellan att följa lokala lagar och upprätthålla internationella rättsprinciper. Detta kommer att få konsekvenser för framtida internationellt samarbete, tilliten till kinesiska aktörer och förutsättningarna för globala affärsrelationer.
