Start / Analys / Lokal frost i relationerna: svenska kommuners, regioners och länsstyrelsers samarbeten med Kina
Sverige och Kina

Foto: Janerik Henriksson / TT

Sammanfattning

  • Denna rapport utgör den första omfattande studien av svenska kommuners, regioners och länsstyrelsers samarbeten med Kina. Materialet består av officiella dokument, medierapporter och intervjuer.
  • Mellan 1993 och 2016 ökade antalet subnationella samarbeten mellan Sverige och Kina stadigt. Sedan 2017 har dock 21 samarbeten avslutats, alla utom ett av dessa på initiativ från den svenska sidan. Därutöver har fem samarbeten pausats. Sammantaget har antalet aktiva utbyten mer än halverats. Utvecklingen tycks vara världsunik; i inget annat land har vad vi känner till så många subnationella samarbeten med Kina avbrutits på så kort tid.
  • Svenska företrädare lyfter fram tre skäl till att avveckla samarbeten: (1) den negativa utvecklingen i Kina gällande demokrati och mänskliga rättigheter, (2) den kinesiska statens agerande mot Sverige och svenska medborgare samt (3) bristande aktivitet i samarbetet.
  • Det finns dock alltjämt lokala företrädare som argumenterar för det långsiktiga värdet av att fortsätta engagera Kina i subnationella utbyten. Med andra ord har det inte uppstått en samsyn om att samarbeten med Kina är olämpliga och bör avslutas.
  • Baserat på rapportens resultat presenterar vi fyra policyrekommendationer: svenska kommuners och regioners kontaktytor mot Kina bör kartläggas, Kinakompetensen på lokal nivå bör stärkas, och informationsdelning och samordning mellan kommuner och regioner samt mellan den lokala och den nationella nivån bör öka. Slutligen uppmanar vi till en fördjupad diskussion kring värdet av subnationella utbyten med auktoritära stater.

Syfte och metod

Denna rapport har tre syften. För det första redogör vi för utvecklingen över tid av subnationella samarbeten mellan Sverige och Kina.1 För det andra förklarar vi varför dessa utbyten har minskat de senaste åren. Till sist presenterar vi policyrekommendationer kring hur den svenska sidan bättre kan hantera kontakterna med Kina i framtiden. Studien utgör den första omfattande översikten av subnationella samarbeten mellan Sverige och Kina.2

Undersökningens material består av offentliga dokument från kommuner, regioner och länsstyrelser i form av avtal, positionspapper, sammanträdesprotokoll, arbetsdokument och annat beslutsunderlag. Vi har också samlat in ett stort antal medieartiklar – främst från lokalpressen. Slutligen har vi fått information från lokala tjänstemän och beslutsfattare genom mejlkorrespondens och intervjuer. Vi har därefter analyserat detta material med huvudsyfte att få information om varför samarbeten avvecklades.

Sveriges subnationella samarbeten med Kina och andra länder

Efter andra världskriget började lokala förvaltningar i Europa att etablera vänortsutbyten i det uttalade syftet att bevara freden mellan länder. De subnationella relationerna mellan Europa och Kina inleddes 1979 då Milano tecknade ett vänortsavtal med Shanghai. Under 2013 hade antalet vänortssamarbeten mellan Europa och Kina ökat till 710.3

Svenska kommuners, regioners och länsstyrelsers samarbeten med Kina

I denna rapport används begreppet subnationellt samarbete för att beskriva skriftliga avtal mellan två subnationella politiska enheter som tillhör olika stater.4 Vi skiljer mellan två olika typer av samarbeten: vänortssamarbeten och kommunala partnerskap.5

Vänortssamarbeten är formella samarbeten mellan kommuner och regioner och en ort, stad, region eller provins i ett annat land.6 Även länsstyrelser kan ingå samarbetsavtal med andra länders motsvarande förvaltningsenheter, vilka ibland benämns som vänlän. Länsstyrelser är statliga myndigheter som ansvarar för att nationella mål får effekt i respektive län. Även om länsstyrelsers samarbeten i strikt mening inte kan benämnas som ”subnationella” så räknas de i denna studie till underkategorin vänortssamarbeten. Till skillnad från länsstyrelser har kommuner och regioner självbestämmanderätt, även kallat kommunalt självstyre, och kan därför själva besluta om att ingå respektive avsluta subnationella samarbetsavtal.7

Vänortsavtalen reglerar områden för samarbete. Vanliga områden som innefattas inkluderar ekonomi, handel, kultur, teknologi, forskning och utbildning. Inom ramen för vänortssamarbeten tecknas ibland ytterligare avtal för olika samarbetsområden eller projekt. Vänortssamarbeten är inte tidsbegränsade, även om vissa avtal anger att de regelbundet måste förlängas.

Svenska kommuner och regioner kan också ha kommunala partnerskap med utländska motparter. Dessa är resultatorienterade och tidsbegränsade projekt som åsyftar att ”bidra till ökat medborgarinflytande genom att stärka lokala och regionala politiskt styrda organisationer inom jämlik/rättvis och inkluderande behandling, deltagande och delaktighet, transparens och insynsmöjligheter och möjlighet till ansvarsutkrävande”.8 Projekten finansieras av Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) och förvaltas av Internationellt Centrum för Lokal Demokrati (ICLD), som har Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) som huvudman.9

 

Enligt SKR hade svenska kommuner och regioner totalt 512 vänortsavtal och kommunala partnerskap med andra länder 2018.10 Av dessa utbyten var 413 ingångna med europeiska länder.11

 

Vänorter_Diagram 1

Diagram 1: Antal vänorter och kommunala partnerskap som Sverige har med länder i olika världsdelar

Kina är det ickeeuropeiska land med vilket Sverige har flest vänortsrelationer.

Vänorter_Diagram 2

Diagram 2: Antal vänorter och kommunala partnerskap mellan Sverige och andra länder

Avtalen med Kina utgör en stor majoritet av Sveriges totala subnationella utbyten med Asien. Sverige har exempelvis bara tre avtal med Japan och ett avtal med Indien.

Vänorter_Diagram 3

Diagram 3: Antal vänorter och kommunala partnerskap mellan Sverige och länder i Asien

Den data som redovisas i Diagram 1, 2 och 3 baseras på en enkätundersökning som SKR gjorde bland sina medlemmar 2018. Siffrorna erbjuder möjlighet för jämförelser mellan länder och regioner. Notera dock att dessa data inte är fullständiga. Vår egen databas visar att svenska kommuner, regioner och länsstyrelser i dagsläget har 29 subnationella samarbeten med kinesiska motsvarigheter. Av dessa är 28 långsiktiga vänortssamarbeten medan det resterande samarbetet utgörs av ett tidsbegränsat kommunalt partnerskapsavtal finansierat av Sida.

Den gyllene eran för subnationellt samarbete mellan Sverige och Kina

År 1986 markerar startskottet för Sveriges och Kinas subnationella utbyten, då Shanghai och Göteborg etablerade ett vänortssamarbete.12 Kontakterna mellan de två städerna pausades 1989 med anledning av massakern vid Himmelska fridens torg i Peking, men återupptogs redan året därpå.13 Malmö och Tangshan etablerade i sin tur vänortsrelationer 1987, följt av Jönköping som inledde ett samarbete med Tianjin 1993. Mellan 1993 och 2016 skedde sedan en stadig ökning av antalet nya utbyten. Det sammanlagda antalet vänortssamarbeten ökade i genomsnitt med 1,8 per år under denna tidsperiod. Toppen nåddes 2016, då totalt 41 vänortssamarbeten pågick (se appendix för en detaljerad översikt kring samtliga påbörjade och avslutade subnationella samarbeten mellan Sverige och Kina).

De första kommunala partnerskapen med Kina startade 2009 då Borlänge, Kalix och Vara inledde projekt med Wuhan, Lanzhou respektive Huangshan. Sedan dess har totalt nio partnerskap med Kina påbörjats. Den svenska partnern har i samtliga fall utom ett (Region Dalarna) varit kommuner. Region Dalarna och Borlänge hade redan etablerade vänortssamarbeten med kinesiska motparter när de kommunala partnerskapen initierades. I Umeå och Åmål var ordningen omvänd. De svenska städernas vänortssamarbeten med Xi’an respektive Dunhuang upprättades efter att kommunala partnerskap redan hade etablerats. Gävle, Kalix, Luleå och Västerås har endast haft kommunala partnerskap som samarbetsform med Kina. Det totala antalet utbyten, i termer av både vänortssamarbeten och kommunala partnerskap, nådde den högsta noteringen 2016, då 49 samarbeten pågick.

Expansionen av subnationella samarbeten mellan Sverige och Kina bör ses mot bakgrund av den relativt optimistiska tidsanda som rådde två till tre decennier efter kalla krigets slut. Under denna tid fanns det en bred uppfattning i västvärlden om att liberal demokrati hade segrat över kommunism. Genom fördjupad ekonomisk integration och mellanfolkligt samarbete hoppades många politiker kunna bidra till demokratiutvecklingen i Kina.

Detta perspektiv formade både utvecklingen av och innehållet i Sveriges subnationella utbyten med landet. Partnerskapsavtalet mellan Västerås och Jinan kretsade exempelvis kring ett demokratiprojekt som handlade om att bedriva medborgardialog i samband med utvecklingen av parker.14 Borlänges kommunala partnerskap med Wuhan berörde inledningsvis utvecklingen av effektivare och miljövänligare system inom avfallshanteringsområdet, ett projekt som också ansågs ha demokratidimensioner.15

I andra samarbeten, som det mellan Falkenberg och Shijiazhuang, låg tonvikten på områden som skola och idrott.16 Oavsett fokusområden var den svenska sidans attityd till att inleda kontakter med Kina under denna period i stora drag positiv. Det har till och med sagts att lokalpolitiker som inte etablerade subnationella samarbeten med Kina i början av 2000-talet beskrevs som ”korkade, idioter som inte ser till att man får ett samarbete med någon kinesisk stad”.17

Men intresset var även starkt från kinesiskt håll. Redan under 1980-talet fanns en vilja bland landets ”ekonomiska zoner”, det vill säga geografiska områden med mer marknadsorienterade regler, att etablera kontakter med utländska städer. Denna utveckling accelererade när Kina gick med i Världshandelsorganisationen 2001. Det finns även en kontroll från central nivå, i och med att kinesiska städer måste ha godkännande från ”Det kinesiska folkets förening för vänskap med främmande länder”, en organisation under Kinas utrikesministerium, för att få inleda samarbeten.18

Detta till trots har initiativ till samarbeten också tagits på lokal nivå. I samarbetet mellan Wuhan och Borlänge blev en kock från den kinesiska staden, som arbetade på en kinarestaurang i Borlänge, mellanhand. Wuhans lokalregering tog hjälp av kinarestaurangen för att arrangera en kräftfest dit Borlängeborna bjöds in, vilket blev inledningen till de två städernas samarbete. Samarbetet resulterade i att Wuhan reformerade sitt avfallshanteringssystem med inspiration från Borlänges hantering av avfall.19

Vändpunkten: samarbeten med Kina börjar minska

De senaste åren har dock trenden med stadigt ökande antal samarbeten avbrutits på ett dramatiskt sätt. Sedan 2017 har 13 kommuner och regioner avslutat sina vänortssamarbeten med Kina. Fyra kommuner och en länsstyrelse har dessutom valt att pausa sina samarbeten. I tillägg har sju kommuner och en region sedan 2018 valt att i förväg avbryta eller inte förlänga sina tidsbegränsade kommunala partnerskap.

Vänorter_Diagram 4

20

Diagram 4: Det totala antalet subnationella samarbeten mellan Sverige och Kina, 1986–2021

Sammantaget har alltså antalet samarbeten, sett till både vänortsavtal och kommunala partnerskap, mellan Sverige och Kina minskat kraftigt de senaste åren. Mellan 2017 och 2021 valde 26 kommuner, regioner och länsstyrelser att avsluta eller pausa sina samarbeten med kinesiska motparter.21 Inget annat europeiskt land tycks ha upplevt en liknande utveckling som den i Sverige.22 Det finns dock exempel på att subnationella samarbeten med Kina även har avslutats i andra länder. Vänortsrelationen mellan Prag och Peking avslutades exempelvis 2019 efter att den tjeckiska sidan invänt mot en paragraf i avtalet som syftade till att isolera Taiwan och stöda den officiella kinesiska positionen att Taiwan är en del av Kina.23

Vänorter_Diagram 5

Diagram 5: Antal avslutade respektive pausade subnationella samarbeten mellan Sverige och Kina

Företrädare för de svenska kommuner, regioner och länsstyrelser som har valt att lämna samarbeten har angett tre huvudskäl: den negativa utvecklingen i Kina gällande demokrati och mänskliga rättigheter, den kinesiska statens agerande mot Sverige och svenska medborgare samt bristande aktivitet i utbytena.

Olust över utvecklingen för demokrati och mänskliga rättigheter i Kina  

Det tongivande skälet till att svenska kommuner och regioner har valt att avsluta samarbeten är vad som upplevs som en oroande utveckling i Kina gällande demokrati och mänskliga rättigheter. Samtliga kommunpolitiker som intervjuades för denna rapport betonade att situationen för mänskliga rättigheter i Kina har försämrats. De beskriver i sin tur detta som en orsak till att deras inställning till Kinasamarbeten har påverkats negativt.

I Sverige är det långt ifrån endast kommunpolitiker som har fått en mer negativ bild av Kina. En opinionsundersökning från 2020 visar att 67 procent av svenskarna ser negativt på Kina, medan enbart 15 procent uppger en positiv bild.24 En annan studie visar att andelen svenskar som hade en negativ bild av Kina ökade från 52 procent till 85 procent mellan 2018 och 2020. Bland de 14 rika industriländer som undersökningen omfattade hade den svenska befolkningen den näst mest negativa bilden av Kina.25 Även mediebilden av Kina har försämrats i Sverige. Antalet ledarartiklar med negativ syn på Kina i några av de största dagstidningarna ökade från 2017 och nådde 2019 nivåer som inte har uppmätts sedan 2008.26

Dessa stämningar har också påverkat subnationella utbyten. Borlänge, som inledde sin relation med Wuhan 2007, avbröt samarbetet i slutet av 2019. Moderaterna motionerade i april samma år för att kommunen snarast borde avsluta samarbetet, med motiveringen att ”Kina är en socialistisk folkrepublik som styrs av Kinas kommunistiska parti under ett enpartisystem, där förekommer omfattande censur, förtryck, tortyr och dödsstraff”.27 I december samma år bifölls förslaget av kommunfullmäktige som noterade: ”Den politiska majoriteten har med oro följt utvecklingen i Kina och är nu överens om att successivt avsluta avtal och projekt.”28

I Falkenberg togs det 2019 beslut om att avsluta det 17 år gamla vänortsavtalet med Shijiazhuang. Enligt en lokal kommunpolitiker var den oroande utvecklingen i Kina rörande mänskliga rättigheter huvudorsaken till att relationerna försämrades:

Det var egentligen inte mycket diskussioner, utan vi har haft en viss kritik under åren, framför allt om Konfuciusklassrummet,29 men även mot samarbetet i sin helhet. Det är ju utifrån moraliska aspekter och just då var det aktuellt av (sic) förföljelserna av den muslimska minoriteten och mycket annat som de kanske inte ska vara så stolta över, och då tycker inte vi att vi kan ha ett etablerat samarbete med dem.30

I Mora fattade kommunfullmäktige 2020 beslut om att säga upp avtalet med Changchun, som hade inletts 2004:

En annan aspekt är den politiska utvecklingen i Kina där bristen på mänskliga rättigheter och demokrati i landet står alltför långt från Mora kommuns värdegrund. Visserligen är avtalet med en stad/region i Kina, men i praktiken blir samarbetspartnern företrädare för samhällssystemet i stort. Det kan anföras att ett samarbete skulle kunna påverka utvecklingen i Kina på ett positivt sätt, men erfarenheterna visar att det är svårt för enskilda organisationer och kommuner att påverka utvecklingen i Kina.31

Utöver dessa exempel har den politiska situationen i Kina angetts som skäl för avslutade och pausade samarbeten av företrädare från Kronoberg, Vara, Dalarna, Filipstad, Västerås, Gävle, Linköping, Bengtsfors och Malmö. Även i Göteborg, Åmål och Södertälje har oppositionen angett detta som skäl i sin kritik mot samarbeten.

Missnöje med den kinesiska statens agerande mot Sverige

Företrädare för kommuner och regioner har även valt att avsluta eller pausa samarbeten med hänvisning till den kinesiska statens agerande mot Sverige och svenska medborgare.

År 2019 reste Kinas dåvarande Sverigeambassadör till Bengtsfors bara dagar efter att han hade hotat Sverige med diplomatiska, kulturella och ekonomiska sanktioner som svar på den upprepade kritiken mot fängslandet av den svenska medborgaren Gui Minhai. Trots att kommunstyrelsens ordförande i Bengtsfors beskrev hoten som oacceptabla försvarade han inledningsvis samarbetet med Wuzhou.32 Efter omfattande kritik från oppositionen pausades dock samarbetet 2020.33 Konflikten mellan Kina och Sverige påverkade även andra samarbeten. En kommunpolitiker som föredrar att vara konfidentiell berättar att det skedde en förändring i relationen i och med fängslandet av Gui Minhai:

Vi märkte ju senaste åren en skillnad. 2019 var vi inte där, jag tror 2018 var sista gången jag var där. Innan vi gjorde den resan, redan då sa vi att vi kan inte (sic) fortsätta åka för att Kina förändras. Vi ser förändringar i Kina som påverkar vårt samarbete med [den kinesiska motparten]. Det märker vi hur vi kontrolleras på ett annat sätt när vi är där. Det har ju med Gui Minhai [att göra]. I och med det fängslandet, så blir det en konflikt med Kina […]. Vi beslutade att avsluta det här samarbetet […].34

Ett annat exempel är Skellefteå som valde att avbryta sitt vänortssamarbete med Tongling 2021. Annamaria Hedlund, ordförande i Socialdemokraterna i Skellefteå, förklarade beslutet på följande sätt:

Det är bra att vi avslutar med rådande förutsättningar. Det är en bra grundtanke med samarbeten med andra människor där man utvecklas ihop, både vi och de vi träffar. Men 2019 bestämde vi att nu når vi inte längre med just Tongling. Det är bland annat Kinas uttalanden om Sverige som ligger bakom detta, men också andra faktorer.35

Sammantaget angavs konflikten mellan Sverige och Kina som skäl till att samarbeten avslutades eller pausades av företrädare från Bengtsfors, Borlänge, Linköping och Skellefteå. Även oppositionen i Åmål har angett detta som skäl i sin kritik mot stadens samarbeten med Kina.

Sveriges relationer med Kina på nationell nivå

Sverige var 1950 det första icke-kommunistiska landet i Europa som etablerade diplomatiska relationer med Folkrepubliken Kina. Kina är idag Sveriges största handelspartner utanför Europa, svenska och kinesiska företag är stora arbetsgivare i varandras länder, och det finns ett omfattande utbyte mellan länderna inom utbildnings- och forskningssektorn. De politiska relationerna mellan Kina och Sverige är dock ansträngda sedan flera år tillbaka.

Hösten 2015 kidnappades den svenske medborgaren och bokförläggaren Gui Minhai från Thailand och fängslades i Kina. Gui dömdes i februari 2020 till tio års fängelse.36 Den svenska regeringen har vid upprepade tillfällen krävt hans frisläppande. I november 2019 försämrades relationerna ytterligare, då Svenska PEN tilldelade ett pris till Gui.37 Kinas förre ambassadör meddelade att Sveriges dåvarande kulturminister Amanda Lind, som delade ut priset, inte längre var välkommen att besöka Kina.38 Kina hotade även att vidta ”motåtgärder” riktade mot Sverige.39

Kinas ambassad i Stockholm bedrev under samma tid en kampanj mot individer och organisationer som ansågs uttala sig kritiskt om Kina. Journalister, forskare, politiker, människorättsaktivister och myndigheter har kritiserats och anklagats för att ha en antikinesisk agenda.40

I oktober 2020 beslutade Post- och Telestyrelsen (PTS) att stoppa det kinesiska bolaget Huawei från att delta i uppbyggnaden av Sveriges 5G-nät, med anledning av att bolaget ansågs utgöra en säkerhetsfara för Sverige.41 Kinesiska myndigheter meddelade att beslutet skulle skada samarbetet mellan länderna och negativt påverka svenska företag som är verksamma i Kina.42 Ericsson har sedan dess förlorat stora marknadsandelar i landet.43 I mars 2021 inleddes dessutom en statsstödd bojkottkampanj i Kina mot H&M.44

Bristande aktivitet i samarbetet

En del kommuner har också uttryckt att avtal präglats av bristande aktivitet och begränsat utbyte. Som ett resultat har därför dessa samarbeten avslutats, i vissa fall genom att låta avtalen löpa ut utan att förnya dem, och ibland har det helt enkelt konstaterats att samarbetet ”rann ut i sanden” eller ”dog ut” utan ett formellt beslut om avslut.

År 2017 bedömde Kalix att det kommunala partnerskapet med Lanzhou, som inleddes 2008, hade ”stannat av under föregående mandatperiod”.45 Mot bakgrund av detta beslutade kommunfullmäktige i slutet av 2018 att avsluta avtalet.46

I samband med att Mora sade upp sitt avtal med Changchun 2020 noterade kommunfullmäktige: ”Emellertid har samarbetet och utbytet de senaste åren varit obefintligt, varken skolan, kulturen eller någon annan sektor har haft något aktivt utbyte.” Det uppgavs vidare att det var ”[…] tveksamt vilka värden samarbetet har tillfört. Avtalet slöts 2004 och de första åren hade kommunen ett visst utbyte men under de senaste 10 åren har inga utbyten skett.”47

Även företrädare från Skellefteå och Svenljunga har uppgett liknande skäl till att deras respektive samarbeten avslutades. I en del fall kan man anta att beslutet inte är frånkopplat från de två övriga skälen som beskrivs ovan. Vissa samarbeten har troligen även under tidigare år präglats av bristande aktivitet, men det är först de senaste åren, med en försämrad Kinabild och konflikt i den bilaterala relationen, som detta har angetts som anledningar till att avsluta samarbeten.

En osäker framtid

Som denna studie visar har många av Sveriges subnationella samarbeten med Kina aktivt avslutats. Det finns dock kommuner, regioner och länsstyrelser som har valt andra vägar.

En del, såsom Lidköping och Region Dalarna, har kommit fram till att inte förlänga avtal.48 Även Göteborg – som inledde det första svenska utbytet med Kina 1986 – beslutade 2020 att inte förlänga sitt så kallade samförståndsavtal med Shanghai. Detta avtal gäller i regel i två år och förnyas automatiskt om det inte upphävs av någon av parterna. Innan beslutet fattades 2020 hade avtalet förlängts sedan 2003, då det ingicks. När detta samförståndsavtal tecknades utökades områdena för utbytet som Shanghai och Göteborg hade haft sedan ”grundavtalet” ingicks 1986.49 I kommunledningens delårsrapport från 2020 uppgavs följande:

Sammanfattningsvis kan stadsledningskontoret konstatera att samarbetet med Shanghai främst är viktigt inom näringslivet, hamnen och för akademin. Inom ramen för grundavtalet ’Memorandum of Cooperation’ och utifrån sina grunduppdrag kan BRG [Business Region Göteborg] och Hamnen fortsätta sina utbyten med Shanghai om de önskar/bedömer det som ändamålsenligt. Därutöver bedömer stadsledningskontoret att det inte är aktuellt med nya tre-åriga uppdateringar av samförståndsavtalet ej heller att ta fram någon ytterligare handlingsplan.50

Göteborgs beslut innebar som synes inte att allt samarbete med Shanghai avslutades, då grundavtalet från 1986 ligger kvar.51

Fyra kommuner och en länsstyrelse har valt att pausa sina respektive samarbeten med liknande skäl som listas ovan. Exempelvis beslutade kommunstyrelsen i Malmö 2020 att ”tills vidare inte aktivera några projekt eller samarbeten med Fastlandskina så länge man inte lever upp till grundläggande mänskliga fri- och rättigheter”.52 Uppsala länsstyrelse pausade sitt vänlänssamarbete med Zhejiangprovinsen 2018, detta ”i avvaktan på hur relationerna mellan Sverige och Kina utvecklas”.53

Det finns såklart även kommuner, regioner och länsstyrelser som har låtit sina samarbeten fortlöpa. Bland dessa har vissa samarbeten och projekt lämnats vilande. Detta innebär att samarbetsavtalet inte har sagts upp eller aktivt pausats, men att det för närvarande inte heller finns någon pågående aktivitet. Exempelvis har Skövde uppgett att ”Samarbetsavtalet gäller fortsatt men det har inte varit något aktivt arbete eller utbyte sedan 2019. […] kommunen har inte valt (sic) gå ur avtalet men bedriver inget aktivt arbete eller utbyte”.54

Det finns dock samarbeten som fortsatt bedrivs aktivt. Umeå beskriver till exempel sitt kommunala partnerskap på följande sätt:

Svenska regeringen är tydlig med att det ”mellanfolkliga samarbetet” på lokal nivå kan fortsätta mellan kommunerna i Sverige och Kina och att Sverige ska fortsätta jobba med Agenda 2030, dvs med de gemensamma klimatutmaningarna. Vårt projekt med Xian handlar om hållbara klimatlösningar [för] inomhusklimat. Våra politiker tror på att vi (sic) måste alla hjälpas åt med att styra om världens användning av resurser så att vi når de uppsatta klimatmålen. Den svenska regeringen tar ansvar för Sveriges utrikespolitik. Det är inget som den lokala nivån jobbar med.55

Ett annat exempel är Jönköpings skildring av sitt vänortssamarbete med Tianjin:

Avtalet med Tianjin fortfarande löper på (sic). Trots att det bara varit årliga kontakter under några år, finns det inget önskemål i dagsläge (sic) från vare sig Tianjin (sic) eller Jönköpings sida att avsluta avtalet. Det finns en del möjligheter till finansiering för projekt som till exempel ICLD:s kommunalt (sic) partnerskap eller inom skola med Atlas, men det har inte funnits synergier kring dessa ännu.56

Över hälften av Sveriges subnationella samarbeten med Kina har avslutats eller pausats de senaste fem åren. Samtidigt bedrivs flera samarbeten fortsatt aktivt, och förespråkare ser argument för att fortsätta relationerna med Kina. Det finns därmed en osäkerhet om trenden med minskande antal Kinautbyten kommer att fortsätta eller stanna av.

Rekommendationer

Det svenska intresset för subnationella samarbeten med Kina har efter en lång period av stadig ökning svalnat sedan 2017. Detta beror på den försämrade svenska Kinabilden, kinesiska statens agerande mot Sverige samt att bristande aktivitet har kännetecknat många utbyten. Kommunföreträdare för kommuner och regioner får idag ofta försvara samarbeten med Kina, jämfört med tidigare då de i vissa fall snarare behövde motivera varför de inte hade något utbyte med landet. Nedan följer våra rekommendationer för hur Sverige bättre kan stärka sin hantering av subnationella samarbeten med Kina.

Kartlägg kontaktytor mot Kina: Denna rapport kan förhoppningsvis bidra till en bättre förståelse av svenska kommuners och regioners utbyten med Kina. Samtidigt återstår många frågor, såsom vilka faktiska projekt som har pågått och som pågår inom ramen för utbytesavtalen och hur dessa projekt har fortlöpt. Vi ska också komma ihåg att subnationella samarbeten bara utgör en del av de lokala svenska kontaktytorna mot Kina. En breddad bild kräver också kunskap om förekomsten av kinesiska investeringar runt om i Sverige, kinesiska företags deltagande i upphandlingar, lokala svenska företag med handelsrelationer till Kina, lärosäten med omfattande Kinasamarbeten samt eventuella regionala skillnader i förekomsten av kinesisk informationspåverkan.

Öka samordningen: Det finns behov av att öka samverkan och informationsdelning om Kinarelaterade frågor mellan lokal och nationell nivå, vilket också regeringen har betonat.57 Till exempel tycks det finnas olika förståelser rörande i vilken grad subnationella utbyten med Kina ska relatera till den svensk-kinesiska relationen på nationell nivå. I tillägg till lokal-nationell samverkan finns det även potential att förbättra koordinering och tankeutbyte rörande Kina mellan kommuner och regioner. Vad vi känner till finns det i dagsläget varken beständiga eller tillfälliga samarbetsplattformar.

Stärk Kinakompetensen: Förståelsen för syftet, nyttan, respektive riskerna med att etablera och vidmakthålla kontaktytor med Kina bör öka. Ett tillvägagångssätt för att stärka Kinakompetensen på subnationell nivå är att erbjuda aktörer fortbildning kring Kinas politik, ekonomi och andra områden. Stärkt kompetens om Kina skulle sannolikt underlätta för kommuner och regioner att undvika vissa fallgropar och fatta medvetna beslut i frågor som rör utbyten med landet.

Diskutera värdet av utbyten med auktoritära stater: Samverkan med auktoritära samhällen kommer alltid att skilja sig från samverkan med demokratier. Detta gäller även för subnationellt utbyte. Under den ”gyllene eran” för svensk-kinesiskt samarbete tycks vissa kommuner och regioner till viss del ha förbisett de utmaningar som kontakter med icke-demokratier medför. Med detta sagt finns det argument för lokalt samarbete med länder där respekten för mänskliga rättigheter har allvarliga brister. Detta kan exempelvis handla om ekonomiska fördelar eller möjligheten att utnyttja etablerade kontakter om en demokratiseringsprocess skulle äga rum i framtiden. Det finns i korthet ett behov av att diskutera såväl vinster som svårigheter med subnationella utbyten med icke-demokratier, inte bara med Kina utan också med andra länder, till exempel Ryssland.

 

Referenser

1 Med begreppet subnationellt samarbete syftar vi på skriftliga avtal mellan två politiska enheter under den nationella nivån från olika stater.
2 Programmet Kaliber i Sveriges Radio och Sveriges Radio Dalarna genomförde 2020 (publicerat 13 april 2020) en enkätundersökning om vänortssamarbete med Kina hos svenska kommuner. Enkätresultaten har dock inte gjorts allmänt tillgängliga. https://sverigesradio.se/artikel/7449675
3 Zhang, H., van den Bulcke, D. 2013. Chinese owned enterprises in Europe: A study of corporate and entrepreneurial firms and the role of sister city relationships. Euro-China Investment Report 2013–2014. executive-Summary-Euro-China-investment-report-2013-2014_20131001090252.pdf (ku.dk) (Hämtad: 2022-02-10)
4 När vi kvantifierar antalet subnationella samarbeten tar vi inte hänsyn till hur många vänortssamarbeten eller kommunala partnerskap som finns mellan två specifika orter från olika stater. Om flera samarbeten har upprättats mellan två subnationella enheter räknar vi det ändå bara maximalt som ett vänortsavtal och ett kommunalt partnerskap.
5 Dessa definitioner stämmer nödvändigtvis inte överens med hur begreppen används i exempelvis media eller av Sveriges kommuner, regioner respektive länsstyrelser. Enligt denna rapports definition inkluderar ”vänortssamarbeten” även avtal med andra benämningar, såsom avtal om ”friendly relations”, ”exchange and cooperation relationship” samt ”samarbetsavtal”. Det som dessa karaktäriseras av är att de inte är tidsbegränsade, vilket kommunala partnerskap är.
6 ”Vänortsutbyten” och ”vänortsavtal” används i rapporten som synonymer till ”vänortssamarbeten”.
7 Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). 2022. Kommunalt självstyre, så styrs kommunen och regionen. 16 februari. https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/politiskstyrningfortroendevalda/kommunaltsjalvstyresastyrskommunenochregionen.380.html#:~:text=Kommunal%20sj%C3%A4lvstyrelse%2C%20%C3%A4ven%20kallat%20lokalt%20sj%C3%A4lvstyre%2C%20inneb%C3%A4r%20att,den%20lokala%20befolkningen.%20Det%20h%C3%A4r%20%C3%A4r%20kommunalt%20sj%C3%A4lvstyre (Hämtad 2022-02-16)
8 Internationellt Centrum för Lokal Demokrati (ICLD). Kommunala partnerskap. https://icld.se/vart-arbete/kommunala-partnerskap/ (Hämtad: 2022-02-10)
9 Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Kommunala partnerskap. https://skr.se/demokratiledningstyrning/euinternationellt/internationellasamarbeten/kommunalapartnerskap.1551.html (Hämtad: 2022-02-13)
10 Siffran 512 syftar till samtliga avtal som kommuner och regioner har med motparter i andra länder (det vill säga om en kommun exempelvis har separata avtal för utbildning och kultur med en motpart i ett annat land räknas detta som två avtal). Enligt SKR:s vänortsdatabas, som fanns tillgänglig på organisationens hemsida fram till och med det första kvartalet 2022, hade svenska kommuner och regioner enbart 506 avtal. När vi manuellt slog samman antalet avtal blev summan dock 512.
11 Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). 2022. Svenska vänortssamarbeten och kommunala partnerskap, 7 februari. https://skr.se/demokratiledningstyrning/euinternationellt/internationellasamarbeten/vanorter.1550.html (Hämtad: 2022-01-29)
Vänortsdatabasen som visade dessa data fanns tillgänglig på SKR:s hemsida fram till och med det första kvartalet 2022.
12 Memorandum of cooperation mellan Göteborgs Stad och Shanghai ingicks i maj 1986. Den 23 oktober 2003 ingick Shanghai och Göteborgs Stad ytterligare ett avtal: Agreement on the establishment of sister city relationship between Shanghai municipality of the People’s Republic of China and the city of Göteborg of the kingdom of Sweden.
13 Hellqvist, K. 2000. Göteborg och Shanghai – systrar bland städer och vänner i världen, Study project within Kulturverkstan, commissioned by Kinarådet, s. 13, https://docplayer.se/1852209-Goteborg-och-shanghai-systrar-bland-stader-och-vanner-i-varlden.html
14 Intervju nr 3, av Gustav Sundqvist, 18 februari, 2020. 
15 Intervju nr 1, av Gustav Sundqvist, 11 februari, 2020. 
16 Intervju nr 2, av Gustav Sundqvist, 18 februari, 2020. 
17 Intervju nr 3, av Gustav Sundqvist, 18 februari, 2020. 
18 Kefferpütz, R. 2021. Big fish in small ponds: China’s subnational diplomacy in Europe. MERICS. https://merics.org/en/report/big-fish-small-ponds-chinas-subnational-diplomacy-europe (Hämtad: 2022-02-10). Det engelska namnet är The Chinese People’s Association for Friendship with Foreign Countries (CPAFFC).
19 Intervju nr 1, av Gustav Sundqvist, 11 februari, 2020. 
20 Denna graf visar summan av antalet kommunala partnerskap och vänortssamarbeten över tid. Om en kommun har haft både ett vänortsavtal och ett kommunalt partnerskap har detta kodats som två samarbeten. Grafen visar inte när tidsbegränsade avtal har löpt ut. Endast de avtal som aktivt har avslutats har kodats som ”avslutade” i grafen.
21 Studien sträcker sig fram till och med år 2021.
22 Denna bedömning baseras bland annat på kontakter med lokala Kinaexperter i ett stort antal europeiska länder.
23 Kefferpütz, R. 2021. Big Fish in Small Pounds: China’s Subnational Diplomacy in Europe. MERICS. https://merics.org/en/report/big-fish-small-ponds-chinas-subnational-diplomacy-europe. (Hämtad: 2022-02-10)
24 Jerdén, B., Bohman, V., Rühlig, T. 2020. What do Swedes think about China? Insights from an extensive survey of Swedish public opinion of China. UI Brief. Swedish Institute of International Affairs. https://www.ui.se/globalassets/ui.se-eng/publications/ui-publications/2020/ui-paper-no.-8-2020.pdf (Hämtad: 2022-01-20)
25 Carlqvist, D. 2020. Svenskar och japaner har mest negativ bild av Kina. Sveriges Radio. 6 oktober. https://sverigesradio.se/artikel/7569082 (Hämtad: 2022-01-21).
26 Rühlig, T., Shao, O. 2020. China’s dwindling soft power in Sweden. I Dams, T., Martin, X, Kranenburg, V. (red.) China’s soft power in Europe: falling on hard times, ETNC, s. 99. etnc-2021---chinas-soft-power-in-europe---falling-on-hard-times.pdf (ui.se) (Hämtad: 2021-09-10)
Omfattande kritik framfördes i samband med att de olympiska sommarspelen hölls i Peking 2008. (Hämtad: 2022-01-20)
27 Borlänge kommun, Moderaterna. 2019. Motion – Avsluta Borlänge kommuns vänortssamarbete med Wuhan, Kina.
28 Sammanträdesprotokoll 2019-12-10, §211 Svar på motion från (M) om att avsluta samarbete med Wuhan, Kina. Diarienummer: 2019/1060
29 Konfuciusklassrum är gymnasieskolors motsvarighet till så kallade Konfuciusinstitut, det vill säga centrum för undervisning i kinesiska språket och kinesisk kultur, utanför Kina, vilka finansieras av kinesiska myndigheter.
30 Intervju nr 2, av Gustav Sundqvist, Västerås, 18 februari 2020.  
31 Sammanträdesprotokoll 2020-09-14, §158 Samarbetsavtal mellan Mora kommun och Changchun, Folkrepubliken Kina och översyn av vänortsavtal § 158MK KS 2020/00265-2
32 Dalslänningen. 2019. Kinadebatt: Vänortsutbyte ifrågasatt. 5 december. https://www.dalslanningen.se/2019/12/05/kinadebatt-vanortsutbyte-fortsatter/ (Hämtad: 2022-02-10); Sveriges Radio. 2020. Kina och de svenska systerstäderna. 13 april. https://sverigesradio.se/avsnitt/1479988. (Hämtad: 2020-06-25)
33 Mejlkorrespondens med Bengtsfors kommun, 29 november 2021.
34 Intervju nr 1, av Gustav Sundqvist, 11 februari, 2020. 
35 Ottosson, B. 2021. Skellefteå och Tongling går skilda vägar. Sveriges Radio. 3 februari. Skellefteå och Tongling går skilda vägar | SVT Nyheterhttps://www.svt.se/nyheter/lokalt/vasterbotten/skelleftea-och-tongling-gar-skilda-vagar (Hämtad: 2021-11-23).
36 Makar, M., Hamidi-Nia, G. 2020. Gui Minhai döms till tio års fängelse. SVT Nyheter. 25 februari. https://www.svt.se/nyheter/utrikes/gui-minhai-doms-till-tio-ars-fangelse . (Hämtad: 2021-11-23)
37 Tucholskypriset tilldelas en författare eller publicist som är eller har blivit förföljd, hotad eller landsflyktig. Svenska PEN, som tilldelade Gui Minhai priset, är en förening som försvarar det fria ordet; Svenska PEN. 2019. Gui Minhai får årets Tucholskypris. 4 november. https://www.svenskapen.se/senaste-nytt/2019/11/1/gui-minhai-fr-rets-tucholskypris (Hämtad: 2021-11-25)
38 Expressen. 2019. Se intervjun med Kinas ambassadör – hotet mot Sverige. 15 november. https://www.expressen.se/tv/nyheter/se-intervjun-med-kinas-ambassador/ (Hämtad: 2021-11-22)
Gui Congyou lämnade sitt uppdrag i september 2021.
39 Embassy of the People’s Republic of China in the Kingdom of Sweden. 2019. Ambassador Gui Congyou refutes lies of Swedish media about the case of Gui Minhai. 14 november. https://www.mfa.gov.cn/ce/cese/eng/sgxw/t1715913.htm (Hämtad: 2022-01-10)
40 Jerdén, B., Bohman, V. 2019. China’s propaganda campaign in Sweden, 2018–2019. UI Brief. Swedish Institute of International Affairs. https://www.ui.se/globalassets/ui.se-eng/publications/ui-publications/2019/ui-brief-no.-4-2019.pdf (Hämtad: 2022-01-20)
41 SVT Nyheter. 2021. Domen: Huawei stoppas i Sverige. SVT Nyheter. 22 juni. https://www.svt.se/nyheter/ekonomi/huawei-stoppas -i Sverige | SVT Nyheter-sverige (Hämtad: 2021-11-24)
42 Embassy of the People’s Republic of China in the Kingdom of Sweden. 2020. Ambassador Gui Congyou gives an exclusive interview with SVT on 5G issues concerning Chinese companies in Sweden. 22 oktober. https://www.mfa.gov.cn/ce/cese/eng/sgxw/t1826292.htm (Hämtad: 2022-02-01)
43 Ericsson.com. 2021. Ericsson rapporterar fjärde kvartalet och helåret 2021. https://www.ericsson.com/sv/press-releases/2022/1/ericsson-reports-fourth-quarter-and-full-year-results-2021 (Hämtad: 2022-01-25)
44 Pårup, H. och Bohman, V., kommande studie.
45 Kalix kommun. 2018. Utredning om Kalix kommuns medverkan i intressebaserade sammanslutningar. 25 januari. Diarienummer: 2017-00192 101
46 Bortsett från dessa två huvudsakliga skäl beslutade Kalix att avsluta avtalet med Lanzhou 2018 mot bakgrund av brist på aktivitet i utbytet. Kommunstyrelsens utvecklingsutskott § 42 Kalix kommun och Lanzhou, Gansuprovinsen, Kina – handelsavtal. Diarienummer: 2018-00499 005
47 Mora kommun. 2020. Sammanträdesprotokoll, §158 Samarbetsavtal mellan Mora kommun och Changchun, Folkrepubliken Kina och översyn av vänortsavtal. 14 september, § 158MK KS 2020/00265-2
48 Region Dalarna. 2020. PM, Samarbetet mellan Region Dalarna och Hubeiprovinsen i Kina. 13 augusti. Diarienummer: RD20/02368 samt mejlkorrespondens med Lidköpings kommun, 23 november, 2021.
49 Göteborgs Stad, stadsledningskontoret. 2020. Delårsrapport mars 2020, Kommunledningen. 15 april, sid 18. https://www4.goteborg.se/prod/Intraservice/Namndhandlingar/SamrumPortal.nsf/B7C2FBC5CFCDEBA0C125854A004160D5/$File/1.1_20200422.pdf?OpenElement (Hämtad: 2022-01-10)
50 Ibid, s. 19.
51 P4 Göteborg. 2020. Göteborg avslutar avtal med Shanghai. Sveriges Radio. 22 april. Göteborg avslutar avtal med Shanghai - P4 Göteborg | Sveriges Radio https://sverigesradio.se/artikel/7458148 (Hämtad: 2022-01-15). Mejlkorrespondens med Göteborgs Stad, 18 januari 2022.
52 Malmö Stad. Protokoll KS 2020-08-19, §277 Nämndinitiativ om Malmö stads samarbeten med Kina. STK-2020-1024
53 Mejlkorrespondens med Uppsala länsstyrelse, 25 november, 2021.
54 Mejlkorrespondens med Skövde kommun, 17 januari 2022.
55 Mejlkorrespondens med Umeå kommun, 17 januari 2022.
56 Mejlkorrespondens med Jönköpings kommun, 8 februari 2022.
57 Utrikesdepartementet, Arbetet i frågor som rör Kina, Skr. 2019/20:18, s. 19. https://www.regeringen.se/4a72e0/contentassets/8a6d4e54b01d48ed9c196a252d09aff4/arbetet-i-fragor-som-ror-kina-skr-2019-20-18.pdf (Hämtad: 2022-02-15)

Om författarna

Oscar Shao red
Oscar Shao

Oscar Shao är mastersstudent vid Göteborgs universitet. Han var praktikant vid Utrikespolitiska institutets Asienprogram vårterminen 2020.

Relaterade publikationer