De två mötena 2023: Kina tar höjd för ”allvarliga utmaningar av aldrig tidigare skådat slag”

Mellan den 5 och 13 mars samlades drygt 5000 delegater i Peking för att delta i ”de två mötena” (liang hui, 两会) som utgörs av den Nationella folkkongressen och det Kinesiska folkets politiskt rådgivande konferens. Årets överläggningar var särskilt viktiga då de gav en djupare inblick i hur de prioriteringar och riktlinjer som fastslogs vid den 20:e nationella partikongressen kan komma att utvecklas framgent.

Vad är de två mötena?

Den Nationella folkkongressen, ej att förväxla med kommunistpartiets nationella kongress, är i teorin Kinas högsta statliga maktorgan, men i praktiken underordnad partiets centralorganisation. Folkkongressen omfattar årliga sammanträden med omkring 3000 delegater, samt ett permanent organ, den Nationella folkkongressens ständiga utskott, som leder arbetet mellan kongresserna. Under kongressen genomförs lagändringar, och budgetar och utvecklingsplaner godkänns. Vart femte år tillsätts dessutom viktiga ledarpositioner, som landets president och premiärminister.

Det Kinesiska folkets politiskt rådgivande konferens samlar runt 2000 representanter från kommunistpartiet, andra organisationer och intressegrupper, samt från de åtta stödpartierna. Konferensen har ingen egen lagstiftande makt utan verkar som ett konsultativt organ för att stötta kongressledamöterna i deras arbete.

Ett mindre erfaret ledarskap under Xi

Under folkkongressen tilldelades som förväntat partiets främsta ledare de tyngsta statliga ämbeten som traditionellt är reserverade för deras respektive position inom partiet. Dessa positioner formaliserades vid den 20:e partikongressen och utmärkande var att lojalitet mot Xi Jinping (习近平) tycks ha varit avgörande för befordran till partiets högsta ledarskap. Detta har frambringat en ledning som framstår som mindre självständig och erfaren än tidigare, och vars främsta uppgift verkar vara att genomföra Xis politik. Det faktum att Xi valt dessa personer för deras lojalitet – och därför bör känna stor tillit till dem – kan samtidigt innebära att de ges visst utrymme att ta egna initiativ.

Xi valdes som väntat om för en historisk tredje mandatperiod som Kinas president, ett ämbete som medför få befogenheter men har stor symbolisk tyngd. Li Qiang (李强) valdes som förutspått till premiärminister, en befattning som anses medföra huvudansvar för landets ekonomi men vars inflytande urholkats under Xis ledarskap. Li, som saknar erfarenhet av arbete i regering och andra organ på central nivå, tillträder ämbetet som mindre rutinerad än föregångaren Li Keqiang (李克强). Ding Xuexiang (丁薛祥) utsågs – trots att han saknar erfarenhet av bland annat ekonomiska frågor – till den högst rankade av totalt fyra vice premiärministrar. Ding blev nyligen befordrad till politbyråns ständiga utskott och har sedan 2017 varit föreståndare för centralkommitténs allmänna kontor, ett ämbete som kan liknas vid rollen som generalsekreterarens stabschef.

Zhao Leji (赵乐际), som fram till partikongressen 2022 var chef för partiets interna anti-korruptionsorgan, utsågs till ordförande för folkkongressens ständiga utskott och blev därmed Kinas främste lagstiftare. Andra viktiga utnämningar inkluderar tillsättandet av Wang Huning (王沪宁) som ordförande för Kinesiska folkets politiskt rådgivande konferens och Yi Gang (易纲) som behöll posten som chef för Kinas centralbank.

Kongressen har även inneburit vissa reformer av statsrådets institutioner. Exempelvis ska en nationell datamyndighet inrättas i syfte att bland annat främja utvecklingen av Kinas digitala ekonomi. En annan reform omfattar inrättandet av en nationell finansinspektion, vilket innebär att kommunistpartiets kontroll över landets finansiella system stärks. Även ministeriet för forskning och teknologi ska omstruktureras och en ny centralbyrå för Hongkong och Macao införs. I praktiken betyder dessa institutionella förändringar att kommunistpartiet ökar sin styrning av de finansiella och tekniska sektorerna på bekostnad av statsrådets makt. Det är ytterligare ett avsteg under Xi från den tidigare ledaren.

Ett försiktigt tillväxtmål speglar oro för Kinas ekonomiska framtid

Pekings tillväxtmål för 2023 på 5 procent är det lägsta på flera årtionden och lägre än många bedömares förväntningar. Efter att ha missat fjolårets tillväxtmål (5,5 procent) med bred marginal (3 procent) signalerar årets låga siffra att regeringen vill säkerställa att utsatt mål uppnås. Försiktigheten ger dessutom spelrum för oförutsedda risker och tyder på att Peking tar höjd för utmaningar som kan tynga ekonomin.  

Samtidigt varnade Li Qiang för att målet inte kommer att bli lätt att nå. Externa och interna prövningar listas i Li Keqiangs sista arbetsrapport - det dokument som innehåller centralregeringens mål och prioriteringar för det kommande året och rapporterar om arbete från det gångna året. Utmaningarna innefattar en svag global ekonomi, trög konsumtion, lokalregeringarnas skulder och fortsatt osäkerhet på fastighetsmarknaden. Under de två mötena betonades särskilt vikten av att återvinna förtroendet från den privata sektorn och utländska företag samt att stabilisera arbetsmarknaden.

Under 2022 nådde ungdomsarbetslösheten rekordhöga nivåer och har fortsatt att stiga. Enligt Li Keqiang är det ett centralt mål att minska arbetslösheten och han utlovade 12 miljoner nya jobb under 2023, en miljon fler än i fjol. Den sedan förra året minskande befolkningen innebär dock att Kina på längre sikt står inför det motsatta problemet, det vill säga brist på arbetskraft. Li Qiang har antytt att utmaningen kompenseras av att den kinesiska arbetskraften är välutbildad, men 2020 hade enbart 36 procent av befolkningen i arbetsför ålder en gymnasieexamen.

Även det privata näringslivet har varit i fokus under mötena. Vid en presskonferens uttryckte Xi att privata företagare är ”en av oss”, det vill säga att de ska behandlas lika väl som statliga företag. Den nye premiärministern som av vissa bedömare framhålls som näringslivsvänlig, har även betonat att den kinesiska marknaden kommer att öppnas ytterligare för utländska investerare. Det retoriska stödet för den privata sektorn är inget nytt och mot bakgrund av den senaste tidens tillslag mot flera framgångsrika privata företag, framför allt inom tekniksektorn, finns risk för att varken inhemska eller utländska aktörers förtroende blir lätt att återställa.

Ett självsäkert Kina tar höjd för svåra internationella utmaningar   

Kinas allt mer pessimistiska omvärldssyn kom till uttryck vid folkkongressen. Både Xi och den nye utrikesministern Qin Gang (秦刚) var ovanligt raka i sin kritik av USA. Xi sade exempelvis att ”västländer ledda av USA” försöker ”dämma upp, innesluta och trycka ned” Kina, vilket ställer landets utveckling inför ”allvarliga utmaningar av aldrig tidigare skådat slag”.  I sin första presskonferens som utrikesminister uttryckte Qin även att USA:s så kallade tävlan med Kina i själva verket är ett ”nollsummespel” som syftar till att trycka ned landet. Denna retorik signalerar att Kinas mer konfrontativa och självsäkra diplomati – som bedömare kommit att kalla ”vargkrigardiplomati” – är här för att stanna, även om det finns indikationer på att dess mest extrema uttryck kan komma att tonas ned.

Qin hyllade även de rysk-kinesiska relationerna som en drivkraft för ”multipolariseringen av världen och demokratiseringen av internationella relationer” och framställde återigen Kina som en neutral aktör i förhållande till ”Ukrainakrisen”. Till skillnad från USA, som enligt den kinesiska regeringen underblåser konflikten med vapenleveranser, uppmanar Kina till vapenvila och fredsförhandlingar. Qin underströk att konflikten bottnar i ”motsättningar i den europeiska säkerhetsstyrningen” – en illa dold kritik av Natos östliga utvidgning. Hållningen har framförts ända sedan Rysslands invasion inleddes och summerades nyligen av utrikesministeriet.

Kongressen innebar inte heller någon förändring i retoriken kring Taiwan. I sitt tal vid kongressens slut lovade Xi att ”resolut bekämpa inblandning av främmande makt och separatistisk verksamhet” i Taiwan. Samtidigt utlovades att ”främja en fredlig utveckling av förbindelserna över sundet” och bygga ”folkets armé” till en ”mur av stål” som ”effektivt skyddar [Kinas] suveränitet, säkerhet och utvecklingsintressen”. Vid kongressen beslutades vidare om en ökning av militärens budget med 7,2 procent (från 7,1 procent) medan utrikesministeriets anslag ökade med 12,2 procent jämfört med 2022.

Stabilitet, högre levnadsstandard och ”segern” mot covid-19 i fokus för inrikespolitiken

I arbetsrapporten uppgavs att 2023 års inrikespolitiska prioriteringar bland annat är att säkerställa och upprätthålla stabilitet, säkerhet och utveckling, samt att förbättra människors levnadsstandard.

Som exempel på det senare har skattereduceringar införts och i fjol höjdes också baspensionen med 4 procent, vilket kan tolkas som ett försök från partiets sida att beakta ett groende missnöje bland äldre kopplat till låga pensionsförmåner. Detta missnöje har bland annat tagit sig uttryck i protester mot sänkt sjukersättning tidigare i år.

I arbetsrapporten nämns också att stödet för barnafödande behöver ”förfinas”. Mot bakgrund av den befolkningskris i form av minskande födelsetal och en åldrande befolkning som Kina står inför har ämnet varit ett återkommande tema under de senaste folkkongresserna. I fjolårets arbetsrapport framlades exempelvis särskilda skatteavdrag för kostnader kopplade till uppfostran av barn under tre år.

Rörande covid-19 konstaterades i arbetsrapporten att det kinesiska folket ”med mod och motståndskraft” tagit sig igenom en svår period och att folket ”säkrade en stor och avgörande seger” mot viruset. Föga förvånande nämndes dock inte missnöjet mot partiets nollcovidpolitik som förra året resulterade i historiska protester. I stället fördes den av partiet föredragna historieskrivningen fram – att folket och partiet tog sig igenom pandemin i enighet.

Xis nära band till folket lyfts fram i den officiella propagandan

Att Kina står inför utmanande tider reflekteras även i den officiella propagandan, som har innehållit färre humoristiska inslag jämfört med tidigare år. Särskilt fokus har lagts på de ’själsliga band’ som finns mellan Xi och folket och formuleringar som ”folket håller alltid min [Kinas] rygg och ger mig självförtroende” från propagandafilmen ”Det här är jag, Folkrepubliken Kina”. Statsmedia har även framhävt den ”extraordinära utvecklingen” under de ”tio åren av Xis nya era”, vilken påstås ha enat det kinesiska folket och drivit ”det gigantiska skeppet” [Kina] mot ”nationens stora renässans”.

Mängden propaganda inför och under mötena kan indikera ett skifte från perioden mellan partikongressens slut och folkkongressen, som enligt vissa analytiker präglades av relativt lågmäld kommunikation om Xi. På sociala medier har diskussionen om bland annat Xis tredje mandatperiod som president varit hårt kontrollerad och inloggning har krävts på mikrobloggen Sina Weibo för åtkomst till sökningar och hashtags med hans namn. Namnen på övriga regeringstjänstemän har inte omfattats av samma begränsning. Utländska reportrar har även uttryckt frustration över att det blivit svårare att få tillgång till det politiska ledarskapet.

Åtgärder för att ta itu med Kinas demografiska utmaningar tillhör de lagförslag som fått mest uppmärksamhet på sociala medier under mötena. Även arbetsrapportens formulering om ”önskade framsteg mot ett fredligt enande med Taiwan” och Qin Gangs avfärdande av anklagelserna om att Kina utövar ”vargkrigardiplomati” genererade mycket stöd.

Säkerhet och stabilitet en röd tråd framåt

Årets möten tycks inte innebära någon större kursändring för Kina under det kommande året, och merparten av det som tillkännagivits var väntat. Det mest anmärkningsvärda med mötena var tonvikten på säkerhet och stabilitet som löper som en röd tråd genom samtliga politikområden.  Grundtonen av försiktighet märks inte bara i det relativt blygsamma tillväxtmålet, utan även i betoningen på självförsörjning inom teknik, livsmedel och energi, liksom i minimerandet av instabilitetsfaktorer som lokalregeringarnas skuldberg, de statliga företagens problem och hoten på fastighetsmarknaden.

Inom den ekonomiska politiken får stabilitet sällskap av det nya begreppet ”kvalitet”, som syftar på ökad produktivitet, konkurrenskraft och lagenlighet. Den privata sektorn är central för dessa ambitioner, men utmanas av en allt starkare tendens till centralisering och partikontroll. Ansatsen blir tydlig även genom den strategiska omstruktureringen av myndigheter, som syftar både till effektivisering och riskminimering och till en övergripande ”säkerhetisering” av centrala ekonomiområden. Spänningen mellan en önskan om en öppnare marknad och partiets vilja till mer statlig kontroll är kanske starkast inom tekniksektorn, där en kapplöpning med tydliga militära förtecken har inletts med USA på områden som exempelvis halvledare.

I sitt avslutande tal till kongressen anmärkte Xi att säkerhet är grunden för utveckling. Den allt osäkrare omvärldssituationen, särskilt spänningarna i relationen till USA med den pågående teknologiska ”frikopplingen”, har blottlagt Kinas sårbarhet och hotar att reversera den globalisering som Kina har byggt sitt välstånd på. Den sammanvägda bilden av de två mötena blir därmed att Kina samlar sina krafter och försöker balansera öppenhet mot säkerhet, samtidigt som det finns en oro för oförutsedda händelser och en ambition att kunna ta höjd för dessa.

Om författarna